Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, jak powiaty i miasta na prawach powiatu gospodarują nierozdysponowanymi nieruchomościami Skarbu Państwa. Wyniki są miażdżące: ponad pięć tysięcy działek pozostawało poza jakąkolwiek ewidencją i nadzorem, setki nieruchomości zajęły osoby bez tytułu prawnego, a fiskus stracił w efekcie kilka milionów złotych z tytułu niezapłaconych podatków.
Kontrolą objęto 17 jednostek – 12 starostw powiatowych, cztery urzędy miast na prawach powiatu oraz jeden powiatowy zarząd geodezji – w czterech województwach: łódzkim, mazowieckim, wielkopolskim i zachodniopomorskim. Starostowie, działający w imieniu Skarbu Państwa, mieli w swoich ewidencjach ponad 15 tysięcy działek, z czego zdecydowana większość – ponad 80 procent – to nieruchomości nierozdysponowane, czyli takie, którymi nikt formalnie nie zarządza ani nie korzysta na podstawie umowy.
Problem w tym, że rzeczywista skala majątku Skarbu Państwa była znacznie większa niż wynikało to z prowadzonych ewidencji. Kontrolerzy ustalili, że ponad pięć tysięcy działek gruntowych oraz ponad 200 budynków w ogóle nie trafiło do zasobów nadzorowanych przez starostów, mimo że zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków powinny się tam znaleźć. W praktyce oznacza to, że nikt nad tymi nieruchomościami nie sprawował żadnej kontroli.
Cudze grunty, cudze uprawy
Najbardziej wymowny fragment kontroli dotyczy oględzin przeprowadzonych bezpośrednio w terenie. Inspektorzy NIK sprawdzili ponad 500 nieruchomości uznawanych za nierozdysponowane i w niemal 63 procentach przypadków – czyli na 315 działkach – stwierdzili, że korzystają z nich osoby lub firmy niemające do tego żadnego tytułu prawnego. Najczęściej chodziło o pola uprawne, ogrodzone i zaanektowane jako część prywatnych posesji działki, a nawet automaty paczkowe czy banery reklamowe ustawione na państwowym gruncie.
Skutki takiego stanu rzeczy bywają nieodwracalne. W badanym okresie w kontrolowanych jednostkach doszło do 96 przypadków zasiedzenia nieruchomości Skarbu Państwa o łącznej wartości ponad 3,1 mln zł, a w toku były jeszcze postępowania dotyczące gruntów wartych łącznie prawie 11,5 mln zł. Innymi słowy – przez wieloletni brak nadzoru majątek państwa realnie przechodził w ręce prywatnych użytkowników.
Osobnym, równie poważnym problemem okazało się opodatkowanie tych nieruchomości. Starostowie, działający w imieniu Skarbu Państwa, sami są zobowiązani do płacenia podatku od nieruchomości i podatku leśnego od gruntów, którymi nikt inny nie gospodaruje. Tymczasem kontrola wykazała, że w każdej bez wyjątku jednostce doszło do nieprawidłowości w tym zakresie.
Łącznie ponad cztery tysiące działek, mimo że spełniały ustawowe przesłanki opodatkowania, nie zostało w ogóle zgłoszonych do opodatkowania. Szacunkowa kwota niezapłaconego w badanym okresie podatku od nieruchomości i podatku leśnego sięgnęła w sumie ponad 8 mln zł. Osobnym przypadkiem jest Radom, gdzie prezydent miasta od 2005 roku w ogóle nie płacił podatku od nierozdysponowanych nieruchomości Skarbu Państwa – na mocy uchwały rady miejskiej, która zwalniała z tego obowiązku. Uchwałę tę wycofano dopiero w trakcie kontroli NIK, a zaległość z ostatnich czterech lat wyniosła ponad 526 tys. zł.
Papierowy bałagan i przypadkowe ewidencje
Kontrolerzy zwrócili też uwagę na chaos w samym sposobie prowadzenia dokumentacji. W większości jednostek ewidencję zasobu prowadzono ręcznie, często w zwykłych arkuszach kalkulacyjnych, bez żadnego powiązania z ewidencją gruntów i budynków. Tylko dwa starostwa – w Gryfinie i Koszalinie – zapewniły pełną zgodność swojej ewidencji z danymi katastralnymi, a jedynie jedno z nich (Koszalin) prowadziło nadzór na tyle skutecznie, że kontrolerzy nie znaleźli tam ani jednego przypadku bezumownego użytkowania gruntu.
Do tego dochodzą rozbieżności między samą ewidencją a corocznymi sprawozdaniami przekazywanymi wojewodom – w niektórych przypadkach różnice sięgały niemal sześciu tysięcy działek. Same wzory sprawozdań też były niespójne: wojewodowie w różnych regionach wymagali zupełnie innego zakresu danych, co dodatkowo utrudniało jakąkolwiek ogólnokrajową kontrolę nad majątkiem państwowym.
Jak wskazuje NIK, główną przyczyną nieprawidłowości był brak systemowych mechanizmów weryfikujących zgodność prowadzonych ewidencji ze stanem faktycznym, a także zbyt małe zasoby kadrowe w urzędach – co w efekcie uniemożliwiało bieżący nadzór nad tysiącami rozproszonych działek. W żadnej z 17 skontrolowanych jednostek nie wprowadzono też żadnych systemowych mechanizmów audytu czy kontroli pod kątem bezumownego użytkowania gruntów Skarbu Państwa – działania, jakie podejmowano, miały charakter doraźny i nie obejmowały całości problemu.
Do tego dochodzi spór interpretacyjny dotyczący nieruchomości przeznaczonych do komunalizacji, czyli tych, które teoretycznie mają przejść na własność gmin, ale formalna decyzja wojewody jeszcze nie zapadła. Część starostów uznawała, że takie grunty przestają być ich obowiązkiem już w momencie wszczęcia procedury, inni – że aż do uprawomocnienia się decyzji wciąż odpowiadają za nie jako reprezentanci Skarbu Państwa. Efektem tego rozdźwięku było niespójne traktowanie tysięcy działek w całym kraju.
NIK sformułowała w związku z kontrolą wnioski legislacyjne, w tym postulat doprecyzowania przepisów dotyczących ewidencjonowania nieruchomości objętych procedurą komunalizacji oraz ujednolicenia zasad sporządzania rocznych sprawozdań przekazywanych wojewodom. Ministerstwo Rozwoju i Technologii w swoim stanowisku uznało jednak te wnioski za niezasadne, argumentując, że nieruchomości przechodzą na własność gmin z mocy samego prawa, więc starostowie i tak nie mają obowiązku ich ewidencjonowania.
Prezes NIK Jacek Kozłowski nie zgodził się z tą interpretacją, wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym to dopiero prawomocna decyzja wojewody – a nie samo wszczęcie procedury – rozstrzyga ostatecznie o przejściu własności, a do tego czasu odpowiedzialność za nadzór nad gruntem wciąż spoczywa na Skarbie Państwa. W przeciwnym razie, jak zauważa Izba, znaczna część majątku państwowego pozostaje faktycznie bez jakiegokolwiek gospodarza – co dokładnie potwierdziły wyniki kontroli.
